Recensione: Il pentagramma del diavolo

Recensione de “Il pentagramma del diavolo. Perché la burocrazia è un alibi perfetto” di Mauro Marcantoni, Luciano Hinna, Francesco Dall’Olio – Edito da Franco Angeli

di Chiara Somaré

Mauro Marcantoni Sociologo e giornalista, ha avuto importanti responsabilità dirigenziali in diverse pubbliche amministrazioni e si è dedicato alla ricerca e alla formazione in ambito pubblico.

Luciano Hinna Ordinario di economia aziendale, ricopre incarichi di docenza a Master presso l’Università Tor Vergata a Roma, ha collaborato con varie università, ha fondato Cispa e componente del Civit.

Francesco Dall’Olio Giornalista e magistrato, sostituto procuratore a Roma, con esperienza ventennale nel campo dei reati contro la pubblica amministrazione.

L’introduzione dell’opera è a cura di Filippo Patroni Griffi, che evidenzia come gli autori mettano in luce la “degenerazione culturale e organizzativa che … crea burocratese, cioè irresponsabilità, inefficienza, inefficacia sprechi e distanza dal cittadino utente”. In primo piano l’esondazione legislativa, “il massiccio spostamento della potestà normativa dal Parlamento al governo”, le carenze di cultura dell’organizzazione, laddove i pubblici dipendenti non conoscono la cultura degli obiettivi, ma devono eseguire compiti, con l’attenzione focalizzata sull’adempimento anziché sui risultati. L’alta frammentazione dei procedimenti e la “competenza – controllo di legalità” devono lasciare il passo ad altri parametri, cui deve essere uniformata l’azione amministrativa: “responsabilità-controllo di qualità”.

Presentano il libro Roberto Bertolini e Giorgio Postal, che mettono in evidenza come le norme siano troppe, non coordinate e contraddittorie, che talvolta la tecnologia, in questo caso l’informatica, ha peggiorato il contesto, non evitando clientelismo e opportunismo cinico. Le cinque aree critiche illustrate nel libro sono analiticamente e compiutamente definite; gli autori propongono linee di tendenza propositive, per attuare un profondo cambio di ciclo.

Gli autori evidenziano in una nota gli alibi per i politici, per gli organi di controllo, per la stessa burocrazia, per la scarsa partecipazione dei cittadini, tutti fattori che possono ritardare e ostacolare i cambiamenti culturali e tecnologici necessari. L’intento del libro è “identificare i punti di aggressione e indicare le azioni, che attivate in sincronia, siano in grado di contenerne gli effetti disastrosi”.

Il libro è strutturato in tre parti, la prima “La sindrome dei cinque anelli” esamina le concatenazioni tra i vari ambiti, la seconda “Lo scacco all’alibi” indica le terapie di natura sistemica che possono essere adottate ed infine le conclusioni.

Il primo capitolo della prima parte si apre con una immagine, che fotografa la qualità del nostro sistema giuridico, un’ipertrofia normativa, che ha spostato il baricentro dal Parlamento al Governo, ma una legislazione, miope, disorganica e contingente che segue gli umori elettorali, una legislazione che spesso non è neppure applicabile. La totale mancanza di un’analisi costi-benefici, che chiarisca quali obiettivi e quali benefici dovrebbe apportare la norma introdotta. Nel corso del tempo sono stati introdotti nell’ordinamento strumenti, che sono ben strutturati, ma che non vengono applicati. “Il legislatore, quindi non sa fare il legislatore e quando lo fa bene, la burocrazia consolidata calcifica le articolazioni dei nostri apparati pubblici, legislatore incluso”.

Le riforme ci sono state, ma sono rimaste sulla carta, perché la durata in carica dei ministri è stata troppo breve. E ogni volta si ricomincia da capo. Inoltre, le stesse rimangono in capo ai dirigenti pubblici, che si riprendono lo spazio contendendolo alla politica. La mancanza di armonizzazione all’interno dell’organizzazione, dove ognuno pensa che quello che va bene al proprio dicastero va bene per tutti, le norme per le amministrazioni centrale che si applicano anche a quelle locali, senza alcun riordino di quanto già esiste, togliendo spazio alla confusione.

La completa carenza di cultura dell’organizzazione, ma abbondanza di quella giuridico-amministrativa, i compiti confusi con gli obiettivi, la completa carenza di riconoscimento sociale e di senso di appartenenza, la mancanza di giusti incentivi, ma il continuo sacrificio dell’intelligenza di chi lavora nell’amministrazione. Un sistema di controllo del tutto inadeguato.

Il secondo capitolo della prima parte, richiama la necessità di conciliare e non contrapporre la legalità al risultato, allineando le svariate magistrature che, per come sono congegnate oggi, dilungano i processi per anni; si è tentato di spostare l’attenzione dalla centralità dell’atto amministrativo ad una più evoluta attenzione al risultato, ma gli sforzi e quelli successivi pur operati non hanno inciso sui processi, i cambiamenti nel frattempo intervenuti non sono stati assimilati, così come non abbiamo ancora un sistema idoneo di misurazione e valutazione.

Occorre introdurre un diverso approccio anche ai controlli giurisdizionali, di tipo collaborativo, che ottengano la correzione delle prassi gestorie scorrette o inefficienti; gli stessi, inoltre, devono essere concentrati sull’effettivo funzionamento delle amministrazioni e non sulla grande mole dei singoli atti; un’attività complessiva, che abbia a cuore l’efficienza e la economicità. Occorre spingere le amministrazioni a cambiare le loro condotte. Un intervento organico, su tutti gli ambiti.

“I nostri processi durano troppo non perché mancano le risorse (che pure scarseggiano e talvolta non solo quantitativamente) ma perché manca una “progettualità”, manca un criterio univoco di utilizzo delle risorse rispetto alle priorità degli obiettivi”.

L’agire delle amministrazioni non tiene conto delle aree di intersezione, e non si ha una sufficiente circolazione dei dati acquisiti, anche in area giudiziaria, occorre una mappatura dei procedimenti, l’individuazione degli strumenti cardine ed impedire di ripartire sempre da zero. Quante volte dobbiamo rifare la stessa autopsia?

Nel terzo capitolo della prima parte gli autori evidenziano come la nostra burocrazia abbia un impianto napoleonico, manca totalmente la cultura dell’organizzazione, occorre renderla funzionale, e non delegare questa funzione ai sindacati, che quando sono miopi fanno disastri.

Insistono sulla necessità di passare dai “compiti” ai “risultati”, utilizzando la programmazione; dichiarare gli obiettivi, che siano frutto di una attenta analisi del contesto interno ed esterno, programmare quali sono le risorse dedicate, verificandone il corretto uso in termini di legittimità della spesa e di conformità con gli obiettivi, collegando quelli strategici di medio-lungo periodo con quelli annuali. In tal modo anche la valutazione potrà dispiegarsi, la concertazione non prenderà il posto della condivisione, gli obiettivi saranno calibrati per non essere impossibili o scontati, ma tengano in dovuto conto le sfide raggiungibili. Serve intelligenza collettiva, catena di comando e senso di responsabilità.

Una buona riforma dovrà partire da una selezione del management, basandola sulla gestione delle performance, introducendo nuove famiglie professionali, e agendo sulla formazione per qualificare il personale esistente. Tenere a bada l’ingerenza della politica, modificando le modalità di conferimento degli incarichi, incentivi efficaci, ridimensionando il ruolo del sindacato. Introdurre le tecnologie, ma cambiando i modelli organizzativi. Misurare e gestire il capitale umano, con la mappatura delle competenze, selezioni mirate e strutturazione delle carriere, uscire dal medioevo nella gestione del personale per arrivare ai tempi nostri.

Il quarto capitolo della prima parte mette in evidenza come la dematerializzazione faccia recuperare efficienza, sia una ricchezza per l’amministrazione; occorre la volontà politica di ripensare il modello organizzativo della PA. I big data sono una straordinaria risorsa, sono il nuovo petrolio. L’amministrazione li ha, ma non li sfrutta, possono migliorare la qualità dei servizi pubblici. Occorrono un’analisi critica dei processi, la loro reingegnerizzazione, definendo una precisa strategia funzionale agli obiettivi della riforma. Togliere tutte le sedimentazioni storiche tese a rafforzare l’auto-conservazione e l’auto-referenzialità. Procedere con l’allineamento dei protocolli, un’intelligenza collettiva e la fiducia che può rimettersi in modo l’ascensore sociale. Perseguire la formazione del personale, perché è l’ignoranza il nuovo oppio, c’è una correlazione tra la mancanza di cultura del paese e il livello della burocrazia. Investire in innovazione.

Il quinto capitolo della prima parte esamina gli effetti biunivoci della mancanza di fiducia. Abbiamo bisogno di più controllo sociale e di meno norme, dobbiamo lasciare più spazio ai comportamenti, che non devono obbedire alla logica di incentivi perversi, “nelle società in cui esistono dei forti legami sociali e un’elevata fiducia nelle relazioni interpersonali, si ottengono degli influssi positivi per lo sviluppo economico”. Il capitale sociale è un essenziale fattore di sviluppo economico. “Lavorare per raccordare e combinare utilità pubbliche e utilità private, attese e resistenze, dichiarazioni di intenti e assunzioni di responsabilità”.

Utilizzare la logica della reciprocità, un insieme organico di azioni, che allinei agli obiettivi istituzionali il comportamento individuale, gli interessi dei singoli e quelli generali.

Il primo capitolo della seconda parte, ipotizzando un “processo”, la burocrazia è l’alibi, la cultura dominante è l’assassino e il Paese è la vittima. L’intera comunità italiana al tempo stesso vittima e complice. Un sistema che investe tutti gli attori:

la politica, i sistemi di controllo, la macchina amministrativa, la tecnica e la società stessa

“cinque cerchi che nella loro sostanziale “autoreferenza”, da un lato fanno dell’interconnessione tra un anello e l’altro non un legame che crea coesione, ma un cuneo che produce interferenza”.

Smascherare gli alibi per trovare vie d’uscita, connettere il cambiamento alla fiducia, un’azione congiunta che crea fiducia e una nuova cultura. Un’azione simultanea e contestuale sui cinque cerchi per uscire dal circolo vizioso.

Gli autori esaminano le ragioni che hanno portato al fallimento della cultura del risultato, pur introdotta a parole e nella legislazione vigente, ma mai arrivata all’osso. La valutazione della dirigenza è stata svuotata di significato.

Altra variabile da considerare il tempo, le pubbliche amministrazioni non danno valore al tempo, ma così facendo il lavoro dei dipendenti non raggiunge gli effetti istituzionali richiesti.

Occorre poi rivalutare la discrezionalità, per ragioni storiche abbiamo intrapreso un cammino che deve essere ripensato, “un esercizio che deve essere responsabile, ben collocato dentro il proprio specifico ambito di competenza: quindi non invasivo nei confronti della politica, non elusivo rispetto alle regole, non resistente all’innovazione”.

Occorre ridurre la distanza tra amministrazione e cittadino, con la logica di servizio, disegnare sistemi di incentivi per ottenere comportamenti etici dei pubblici dipendenti, non può essere affidata alla buona volontà dei singoli, ma organizzata sistemicamente.

Introdurre innovazione per ottenere il cambiamento, “un processo circolare, ambiente-innovazione- ambiente-innovazione che per non perdere il rapporto con la realtà, e le sue dinamiche, deve autoalimentarsi continuamente”.

La Pubblica amministrazione come realtà complessa, che si rivolge a famiglie, imprese, dipendenti, che ha come missione il soddisfacimento di molteplici e diversificati interessi. La responsabilità di definire le priorità e gli indirizzi.

Dopo quarant’anni di riforme mancate abbiamo bisogno di intelligenza collettiva, bisogna agire su più lati contemporaneamente, individuare i soggetti che fanno della PA un’isola, unire i comportamenti individuali e collettivi, di tutti i soggetti coinvolti per pervenire ad una azione organica, che tenga conto sugli aspetti cognitivi, le culture e gli interessi degli attori coinvolti, raccordare utilità pubbliche e private.

Ridisegnare processi produttivi, utilizzare forme di leadership fondate sulla fiducia, formazione dei dirigenti, misurare la produttività.

Nel secondo capitolo della seconda parte, gli autori auspicano il cambiamento del rapporto di sfiducia tra istituzione e cittadini nel suo opposto, su un rapporto fiduciario, occorre cambiare i parametri ai quali uniformare l’azione amministrativa, passando dal concetto di competenza a quello di responsabilità, dove prevale il lavoro in team, momenti di collaborazione, standard operativi, aumento dell’autostima. Finora si è percorsa la strada della frammentazione, occorre introdurre un principio di sussidiarietà orizzontale, tutto è permesso salvo quanto specificatamente vietato. Perseguire un’amministrazione diffusa e partecipata, utilizzando le migliori risorse di cui è ricco il Paese:

• una politica che produca norme organiche,
• sistemi di controllo che tengano conto dell’orientamento al risultato,
• innovazione tecnologica guidata da innovazione organizzativa,
• cittadinanza responsabile.

Nel terzo capitolo della seconda parte gli autori mettono in luce la necessità che si individuino le competenze per la gestione dei rischi, “sarebbe sufficiente adottare un accorgimento gestionale che la Pubblica Amministrazione nella maggior parte dei casi disconosce: la gestione del rischio che di fatto è gestione dell’emergenza”. Non si può gestire con sistemi rigidi sistemi variabili. “Il problema della burocrazia si pone perché il modello organizzativo non si struttura sulle punte di esigenza, ma quando va bene sulle medie”, così spesso il modello va in crisi, occorrono soluzioni alternative studiate a priori, quando si verifica una punta non va gestita come un’eccezione, ma come una punta di normalità letta in un arco temporale medio-lungo. La gestione del rischio prevede che si tenga conto degli errori del passato, occorre che siano capitalizzati e non ripartire sempre da capo. Non è necessario coprire gli errori, ma evidenziarli per porre rimedio.

L’approccio del rischio richiede una cultura specifica, che fa dell’organizzazione l’architrave della vita delle amministrazioni. Pensare in anticipo e coordinare le azioni.

Nella parte conclusiva gli autori insistono sulla necessità di una analisi procedimento per procedimento, con la conoscenza diretta dei problemi, nomine con alti profili professionali, che conoscano i problemi che sono chiamati a risolvere e non ne siano completamente digiuni.

Ci sono professionalità disponibili, non dobbiamo partire da zero.

Avv. Chiara Somaré